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一、办学体制改革的总目标
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（一）办学体制的含义
办学体制是涉及办学主体有关问题的教育实践活动，可以分别从教育机构的法人或经营属性角度加以定义。
办学体制主要有三种基本形式：公立、民办以及混合办学体制。
通俗地说，办学体制改革就是要解决好公办教育、民办教育的发展及其相互关系。
从法律意义上讲，办学主体可以是政府机构、社会团体或个人。
如果举办者是政府，则属于公立学校；如果举办者是社会团体或个人，则属于民办学校。
在一些国家，按照注册形式，将学校划分为三种主要类型：公立学校、非营利性私立学校和营利性私立学校。
所谓“营利”
或“非营利”
之间的区别，不在于有没有办学经费的结余，而在于如何处理办学经费结余。
如果允许将办学经费结余用于某些人的分配，则属于营利性机构；反之，如果将办学经费结余全部用于学校的发展，包括提高教职员工的收入待遇，则属于非营利性组织。
[48]相应的，法律和公共政策对于上述两类学校也有不同的规定，最大的差别在于，非营利学校可以享受免税优惠，而营利性学校则不能享受此待遇，需要照章纳税。
从学校的经营属性看，又可以从控制和经费来源角度加以区分，学校的控制主体可以是政府或者是非政府机构，学校的办学经费来源可以主要依靠财政拨款，或者主要依靠学费和社会捐赠等非财政性经费。
如果办学经费主要依靠财政拨款，则属于公立学校；如果办学经费主要依靠非财政性经费，则属于民办学校。
一般来说，学校法人和经营属性的对应关系是，公立学校对应着政府控制和财政性教育经费来源，而私立学校则对应着非政府机构控制和非财政性教育经费。
《中华人民共和国民办教育促进法》对于民办教育的界定如下：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动。”
近年来，由于教育实践活动的复杂性超出了公私立教育体制的简单划分，公私之间的界线开始变得模糊起来，学校法人属性和经营属性之间的对应关系出现了多种交叉和组合情况。
一方面，政府下放公立学校的控制权，由学校自主管理，或者由社会团体参与管理，从完全依赖政府拨款转变为在政府拨款的同时，拓宽经费来源渠道，在义务后教育阶段，学费成为重要的非财政性经费来源。
另外，公立学校在某些方面借鉴企业经营的做法，甚至将某些服务内容转交给私人机构去提供；另一方面，政府通过直接或间接的财政和非财政方式，对私立学校进行积极的干预。
上述各种交叉和组合情况，被统称为“公私合作伙伴关系”
。
如果将学校的法人属性与经营属性结合起来考虑，按照公立和私立学校规模所占的比例、财政性经费来源所占的比例，可以将不同国家教育系统划分为如表14-1所示的四种类型：第一，以公立学校为主，以财政性经费为主；第二，以公立学校为主，以非财政性经费为主；第三，以私立学校为主，以财政性经费为主；第四，以私立学校为主，以非财政性经费为主。
根据公立和私立学校规模的比例关系，可以将各个国家的教育系统划分为三种基本形式：公立教育主导型、私立教育主导型和公私立教育均衡发展型。
多数国家形成了以公立教育为主体、以私立教育为补充的基本办学体制格局。
[49]另外，各个国家办学体制表现出一个共同的规律，即在义务教育阶段，私立教育规模所占的比例较低，而在义务后教育阶段，私立教育规模所占的比例较高。
对于一个特定国家来说，公立教育和私立教育分别各应占多大的比例，无法给出一个简单的答案，它与该国的政治、经济和文化传统有着密切的关系。
但值得我们关注的是，在一些公私立学校并重的国家，政府对于私立学校也提供经费资助；而中国教育系统目前的特点是，公立学校不能获得充足的财政性经费，不得不依靠非财政性办学经费，民办学校几乎得不到什么公共经费资助，在更大的程度上依赖于学生缴纳的学费。
表14-1按照法人和经营属性划分的四种办学形式
根据我国《教育法》和《民法通则》中的有关规定，在我国只允许公立学校和非营利性民办学校的存在。
[50]但是，从实际办学情况看，确实有一些民办学校名义上是非营利性的，但实质上则表现出比较明显的营利性行为，与其法律规定性不相符合。
[51]如何对待这种情况，在《民办教育促进法》以及《教育规划纲要》制定过程中，存在着两种不同的意见：一种意见认为，应该借鉴其他国家的做法，在营利性教育机构和非营利性教育机构之间进行严格的区分，进行分类管理；另外一种意见认为，投资办学是我国民办教育的特征，要顾及民办学校投资者的利益，容许他们在提供公益事业服务的同时，可以获得一些经济上的好处。
作为一种折中，《民办教育促进法》采取了“合理回报”
提法，但是实施效果不够理想，主要原因是政策规定不够清晰，民办学校办学者从自身利益出发考虑，少有申请“合理回报”
者。
《教育规划纲要》希望正视这一尚未解决的问题，因此，在第四十四条中提出：“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”
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