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政府要向国外借款，实在迫不得已。
这些年来，政府入不敷出，每年赤字都在三四千万两之间。
武昌起义爆发后，列国又将全国仅次于田赋收入的关税予以扣留，使原本拮据的财政雪上加霜。
如今南北统一，因偿付外债、补发南北军饷、恩恤，缺口达到两亿两。
南京库储仅余三万两，北京方面存款略多，也只有二十余万两。
黄兴连续向北方催饷，“哗溃之势，已渐发端，二日内倘再无款救宁，大乱立至”
。
山、陕、甘、新、皖、浙、鄂、闽等督，飞电请款，都是迫不及待。
袁世凯出任临时大总统，把解决财政问题作为当务之急。
袁世凯解决财政困难，实在没有别的办法，只有向国外借款。
武昌起义爆发前，英美德法四国曾经以东北铁路税收为抵押，答应借给清廷一千万英镑，作为中国币制改革的储备金。
但起义爆发后，四国以中立为由，停止借款。
袁世凯复出后，英国视袁世凯为解决中国乱局的唯一可靠人选，支持借款给袁世凯，但其他三国以中立为由，暂时未便付诸行动。
袁世凯接任临时大总统，此事便提上日程。
新任内阁总理唐绍仪与四国银行团谈判，提出了总数为六亿元的善后大借款，用于解散军队、善后建设。
四国银行团提出，借款可以，但以后中国所需之借款，四国银行团有尽先供应权；如果中国从其他处借款，若条件并不比四国银行更优惠，则应当由四国银行团优先供给。
这些条件无异于将中国经济置于四国银行团的垄断之下，袁世凯在国际上所依赖的正是英美德法四国，他为了维持与四国的关系，不得不答应。
然而唐绍仪不同意四国银行团的要求，认为如果答应这一要求，以后就无法从其他渠道获得财政支持。
于是，袁世凯说道：“少川，你如果有本事从别处弄到借款，就可以不依赖四国银行团。”
袁世凯本来是赌气的话，唐绍仪当了真，而且还真与比利时达成了借款一百二十五万英镑的协议，约合一千万两白银，而且利息只有四厘多。
比利时之所以答应，是为了将来能够在中国商务上有所拓展。
四国银行团向袁世凯提交照会表示抗议，袁世凯因为事先已经答应唐绍仪，而且也希望借此约束一下四国银行团，因此只是敷衍一下，打了一通官腔。
唐绍仪南下前提了三百万元，对袁世凯说用这笔款尽快让南方裁军。
袁世凯求之不得，因此很痛快地答应了。
但是唐绍仪南下不久，袁世凯安插在四国银行团的秘线就向他透露，南方军队突然采购了二百万元的军火。
袁世凯不信，秘线很快提供了军火采购的合同抄件，而且告诉袁世凯这二百万元其实是来自唐绍仪向南方提供的三百万巨款。
袁世凯对唐绍仪加入同盟会本来就有些不放心，如今更让他怀疑这位亲密的老部下已经倒向了南方。
所以唐绍仪回到北方后，袁世凯对他的冷淡已经掩饰不住。
数日前，四国银行向袁世凯提出，要想继续借款，一是必须退回比利时借款，二是唐绍仪要为他的失信行为向四国银行团道歉，三是以后所有借款，每一笔的用途都必须提交详单，四是银行团要组成监督团，派出会计，监督每一笔款项的用途，是用于裁军的项目尤须严格监督。
袁世凯同意这四条要求，并让唐绍仪去落实。
唐绍仪认为四国银行团太过分，他个人受辱事小，国家财政受到列强监督和控制是最大祸患，不能答应。
袁世凯语带讥讽道：“我也不愿答应，你如果既不答应这些条件，又能借到款项，我当然求之不得。”
“唐总理已经答应取消了比国借款，但坚持不能接受银行团的财政监督，这是他的底线。
他希望四国银行团能够先垫付三千五百万两，但四国银行团不肯答应。”
“我也不愿受他国的掣肘和监督，无奈财政捉襟见肘，如果不能尽快借到款项，只军饷一项就无法解决。
不去说这些烦恼事，芝泉你说说，你的军界统一会组织的如何？”
为了在将来国会中争得席位，各种政党纷纷组建。
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