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汉武帝并不自理，由随侍左右的加官代为批阅，顾问应对，审议平议，献可替否，盖玺称制，关通内外。
可是，汉武帝游宴后庭，特别到晚年，精力衰退，平日懒得去处理奏章的听政处听尚书奏事，而侍中、尚书令诸官其初都由士人担任，不能随入后宫；更重要的是，士人虽担任内臣但生活仍在宫外，仍旧很容易与外廷公卿交结，而且尚书视事一旦长久，又能获得客观性，并从天子处取得一定的独立性，汉武帝也不能放心。
于是，他在内廷另立与尚书平行的机构，选用可以出入后宫且生活在宫中的宦官执行尚书职务，称为中书。
主署长官为中书谒者令，省称中书令。
中书与尚书职任相同，完全是汉武帝由于生活和心理上的需要而构筑的叠床架屋的官职，不过中书比尚书更近天子且用阉臣罢了。
中书、尚书权力很大，基本上总揽政务，进而足以擅断朝政。
当时规定所有上书都写成正副两本，领尚书者先开启副本，并有权摒弃不奏。
汉武帝不加官丞相，使之不得入禁中，于是丞相及其统领的外廷被撇在一边，有名无实，形同虚设。
中书、尚书机构的建立，内朝制度的形成健全，在封建王朝政治制度史上具有重大的意义。
它使汉代国家权力机构明确分为两大系统，这两大权力系统构成了封建专制主义的基本权力框架。
其中，宰相制是骨干，中书、尚书制是中枢；外朝是形式，是较机械、被动的，内朝是精髓，是较灵活、主动的。
内外形神结合，核心是皇权，汉武帝是中枢神经的总司令、权力来源。
而以巩固、维护、伸张、强化皇权为中心为主题的皇权与相权、内朝与外朝的矛盾和斗争，演化成了汉武帝一代封建政治斗争史的主要场面。
与外廷相比，内朝是比较容易控制的。
构成内朝的官职原多卑微，加重职权后秩仍低于公卿，中书、尚书令、丞、仆射不过千石、六百石。
又在天子周围，中书更与天子日常生活接近，若有问题亦较易发现。
天子宾客式的幕僚，似乎还带有临时性、权宜性，全凭天子一时之召用。
加官则系于天子一身，具有不稳定性。
而中书，到汉元帝时，萧望之还不承认它的合法性，提出：“汉武帝游宴后庭，故用宦者，非古制也。
宜罢中书宦官，应古不近刑人。”
由此可见，内朝完全是皇权的附着物、衍生物。
以汉武帝的雄才大略，自然能将其召之即来，挥之即去，玩弄于股掌之中。
内朝制度是汉武帝在后庭总揽政治，进一步削弱外朝侵夺相权的工具。
但丞相及外廷，名义上终究是合法的政府，仍可行政。
内外廷的意见不一致，皇权与相权的矛盾是不可避免的。
于是，汉武帝每令严助、吾丘寿王、朱买臣、主父偃等内朝臣诘难罢诎丞相大臣，内臣也经常利用亲近机要的地位打击外廷大臣以谋权利，丞相刘屈就是遭到内者令郭穰的告发而陷杀身之祸的。
自内朝制度形成和健全后，汉武帝再也不需要如对田蚡那样亲自出面与宰相争权了。
皇权与相权的冲突完全可以采取隐蔽的非正式的形式。
汉武帝可以在后庭君临内外，导演外朝与内朝的倾轧斗争，操纵政治，伸张皇帝意志。
也就是说，皇权在对相权的斗争中，有了绝对的主动权，有了制度上的保证。
宰相政府系统受到很大的牵制和削弱，不但不能充分正常地发挥行政效能，而且常处在内朝的巨大压迫之下，处在皇权威胁的阴影之下。
于是，外朝日益减少其独立性，增加了对皇权的依附性。
丞相要想成为真宰相，必须入侍禁中，进入内朝，这就养成了宰相内惧皇权奴仆的一种复杂性格。
汉武帝将处理政务的实权由外朝转移到自己直接控制的内朝，加强了皇权专制统治。
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