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二、柔道治国。
刘秀曾经说过：“朕治天下，亦欲以柔道行之。”
所谓“柔道”
，就是德政，这是光武革除新莽弊政，中兴汉室的大政。
早在称帝前，刘秀听取了主簿的意见，察问民情，平反冤狱，释放囚犯，废除王莽时代苛刻的法令。
恢复了西汉的官名、制度，深受河北一带人民的欢迎。
接着，刘秀少年时代的朋友邓禹从洛阳徒步赶到邺城（今河南安阳北）来入伙。
邓禹向他建议：“当今之计，不如延揽英雄，务悦民心，立高祖大业，救万民生命。”
刘秀把邓禹的意见作为中兴大计。
在削平群雄，统一天下的过程中，他用的仍然是“柔道”
。
冯异率兵去攻打长安，刘秀嘱咐他：“将军此去，不一定要掠地夺城，更重要的是除暴安良，安定人心。”
鉴于西汉一朝诸侯纵横、权臣跋扈和外戚篡位的教训，刘秀为了加强专制主义政治体制，采取了一系列措施。
首先，整顿吏制，加强专制主义中央集权。
刘秀鉴于西汉末年“上威不行，下专国命”
的教训，于是“退功臣而进文吏”
，虽封功臣为侯，赐予优厚的爵禄，但不给功臣实权实职，削夺他们的兵权。
功臣除了任边将之外，多在京城这就改变了西汉初年那种由功臣相继出任丞相，在朝执政的情况。
对于外戚在经济方面虽然优厚，但不让外戚干预朝政。
对于宗室诸王，则仅封狭小国土，也严加控制。
在行政体制上，刘秀一方面进一步抑制王公职权，“虽置三公，事归台阁”
，由尚书典守机密，出纳王命，使全国政务都经尚书台，最后总揽于皇帝手中；另一方面，又加强监察制度，提高御史中丞、司隶校尉和部刺史的权限和地位。
建武六年，刘秀将全国共并省四百多个县，吏职减省至十分之一。
这些措施，强化了皇帝的权力，达到了“总揽权纲”
的目的。
其次，发展生产，与民休息。
刘秀采取了不少措施安定民生，发展生产，减轻赋税，恢复残破的社会经济。
建武六年（公元30年），刘秀下令废除什一税制，恢复三十税一制。
减轻赋税，提高了劳动者的生产积极性。
刘秀还大力提倡兴修水利，减轻和恢复战争对农业生产的破坏。
建武七年（公元31年）又把轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏遣散还乡，发刑徒屯田边境以代替征调戍卒。
自建武二年至四年，前后9次下诏释放奴婢，或提高奴婢的法律地位。
规定民有被作奴婢而愿意归随父母的，听其自便，奴婢主如果拘留不放，就依法治罪，对于没有释放的官私奴婢，也在法律上给予一定的人身保障，规定杀奴婢的不得减罪，炙伤奴婢的要依法治罪，又废除了奴婢射伤人处死刑的法律。
这些措施的实行，使大量奴婢免为庶人，对于广大流民返回农村，促进生产，无疑具有积极作用。
建武初年，全国户籍遗存的人口只有十分之二，田野荒芜，到建武五年情况已有所好转，土地逐渐得到垦辟。
光武帝末年，载于户籍的人口已达到2100多万。
为了解决土地兼并问题，刘秀默许农民在起义中获得的土地，建武十五年（公元39年）颁布“废旧令”
，命令各州郡检查垦田亩数与户口、年龄实数。
失败后，刘秀改用移民屯垦的办法来缓解土地问题上矛盾。
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